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牟定县龙虎水库调水工程绩效评价报告

日期:2022年09月08日   作者:吴丽君   来源:牟定县水务局    点击:[]

目 录

摘 要

一、基本情况

(一)项目概况

(二)专项债券资金基本情况

(三)绩效目标设立情况

(四)项目组织管理情况

二、绩效评价工作开展情况

(一)绩效评价目的、对象和范围

(二)绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

(三)绩效评价工作过程

三、绩效评价结论

(一)绩效评价综合结论

(二)绩效目标实现情况

四、绩效评价情况分析

(一)决策情况分析

(二)过程情况分析

(三)产出情况分析

(四)效益情况分析

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

(一)主要经验及做法

(二)存在问题及原因分析

六、建议

(一)规范项目管理,加快项目实施

(二)严格专债资金管理,合规使用资金

(三)树立风险意识,防范债务风险

七、其它需说明的情况

摘 要

一、基本情况

牟定县位于楚雄州中部,属滇中老干旱区,工程性缺水和资源性缺水严重。牟定县区域间水利工程分布不均匀,规划水平年2040年,滇中引水进入龙虎水库后,牟定河区水土资源基本平衡,中屯水库有富裕水量;而项目区戌街、安乐片区水资源匮乏,缺少骨干输水工程,抗旱能力弱。国家石油储备三期工程云南楚雄项目是目前为止西南地区首个国家战略石油储备基地,选取安全可靠的用水方案,对于保障储油库安全运行意义重大,建设以中屯水库为水源向戌街、安乐片区供水,合理配置本区水资源是非常必要的。

项目建成后,年供水量1,849.20万m3,每年可收取水费3,576.32万元,剔除项目年运行费用849.12万元,项目年净收益2,727.20万元。同时还可以推进项目区经济增长和生产力的发展,增加项目区人民群众的经济收入,对促进建设和谐社会和乡村振兴战略起到推动作用。

牟定县龙虎水库调水工程以中屯水库水源为核心,与项目区水库、坝塘连通,联合调度的供水体系。采用管道的输水方式连通,由输水主管工程、输水支管工程及水厂工程组成。从朵基至石油储备库输水主管布置:该管道主管29.604km,从朵基沿元双公路经蟠猫乡、铜厂、嘎力簸、啊橄榄、小荒田到古岩河与石者河的交汇口,后沿元双路布置,在新村河架设高架支墩跨新村河,跨过新村河后沿庙山顶至碗厂村对面山脊的戌街水厂,经竹园村、孟家凹、戌街乡、密资直、地石磨,到大凹子梁子止。工程共分为15个施工标段。工程于2022年3月1日开工,因涉及使用白马山州级自然保护区林地未取得用地批复尚未动工。2022年6月8日,累计完成投资1,540.68万元。

《楚雄州发展和改革委员会楚雄州水务局关于牟定县龙虎水库调水工程实施方案的批复》(楚发改农经〔2021〕301号)批复本项目申报地方政府专项债券总投资32,000万元,本期审定工程项目总投资23,019.51万元。建设资金来源为:申请地方政府专项债券资金12,000万元,国家石油储备库三期工程云南楚雄供水工程配套出资8,682万元,其余由牟定县自行解决。

二、绩效评价结论

本项目绩效评价得分70.76分,评价等级为“中”。本项目符合专项债资金的支持领域和方向,预算资金合理,资金和项目管理制度健全有效,项目建设过程基本规范,县级财政对专项债管理基本规范,但在项目管理和专项债管理方面还有待加强。

三、主要经验及做法

项目实施过程中各方单位合力负责,克服困难推进项目实施;监理、安全、质检单位尽职履责,对发现的问题及时督促相关方进行整改。

四、存在的主要问题

(一)项目申报专债时成熟度不足,实施后进度滞后,专债资金使用效率不高

项目申报专债时前期工作不到位,导致截至评价日项目仍有4个标段因涉及使用白马山州级自然保护区林地未取得用地许可尚未开工,项目实施进度滞后。专项债券资金按实施进度付款,未能按计划在2021年全部支出,资金使用效率不高,增加资金成本。

(二)专债资金管理使用不规范

县水务局根据《牟定县人民政府办公室关于印发牟定县政府投资工程项目集中组织建设实施办法(试行)的通知》(牟政办发〔2021〕55号)要求,县水务局与牟定县城乡建设投资有限公司(以下简称“县城投公司”)于2021年12月7日签订《牟定县龙虎水库调水工程建设项目委托建设协议书》,约定将本项目委托县城投公司进行建设,在县城投公司未实际执行代建工作的情况下,将专项债资金转付至县城投公司代付;拨付至县城投公司资金时,仅付领导签字,无大额资金支出集体决策记录,无付款进度依据;县城投公司将专项债券资金并入单位自有资金账户,未专户存储;县城投公司用专项债券资金支付材料采购款2500万元,在施工单位包工包料的情况下,采购依据不充分,且未提供采购材料结算单、验收单、领用单、质检报告等;部分标段尚未具备开工条件已支付10%预付款。

(三)项目存在不能自求平衡的风险。

项目存在预期收入无法达到财务评价报告预计的风险;因本项目申报专项债券前期工作不到位,项目征地滞后导致项目进展滞后,项目存在不能按期完成的风险;项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

五、建议

(一)规范项目管理,加快项目实施

建议县级在申报专项债项目时,应做实做细项目成熟度审核,按规定选取已完成相关前期工作的项目,防止批复服务于专债申报,待专债资金到位后才开展前期工作。确保专项债资金到位后可及时形成实物工作量,提高资金使用效率。

(二)严格专债资金管理,合规使用资金

建议县级相关单位树立专债资金合规使用意识,对专债资金的安排应符合专债资金管理要求和申报使用计划,对于无必要划转至县城投公司的,建议取消该安排。对于支出依据不充分的材料款,建议及时收回。后续资金支出时,除按照合同规定付款等正常支出情况外,涉及计划外支出的,应履行集体决策程序。

(三)树立风险意识,防范债务风险

建议县级相关单位提前规划本项目后续运营管理,明确运营管理主体、项目收支核算范围和收益上缴要求,以保障偿债资金来源,切实实现项目融资自求平衡,防止偿债责任不清晰、财政兜底的情况。

牟定县龙虎水库调水工程项目

绩效评价报告

根据《楚雄彝族自治州财政支出绩效评价管理规定》(州人民政府2010年第4号公告)、《楚雄州人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(楚政发〔2020〕5号)和《楚雄州财政局关于开展2022年预算绩效财政重点评价工作的通知》(楚财绩〔2022〕6号)的要求,云南泊江会计师事务所(普通合伙)接受楚雄州财政局委托,于2022年6月至2022年7月对牟定县龙虎水库调水工程项目开展绩效评价。现将评价情况报告如下:

一、基本情况

(一)项目概况

1.项目立项背景、目的

牟定县位于楚雄州中部,属滇中老干旱区,工程性缺水和资源性缺水严重。牟定县人均占有水资源量仅为全省人均占有的26.1%,按全县总耕地面积计算,亩均占有水资源量仅为全省亩均占有的29.5%。全县耕地面积35.38万亩,有效灌溉面积18.1万亩,占全县总耕地面积51.2%,目前全县缺灌面积尚有17.28万亩,属滇中严重干旱区。

牟定县区域间水利工程分布不均匀,规划水平年2040年,滇中引水进入龙虎水库后,牟定河区水土资源基本平衡,中屯水库有富裕水量;而项目区戌街、安乐片区水资源匮乏,缺少骨干输水工程,抗旱能力弱。国家石油储备三期工程云南楚雄项目是目前为止西南地区首个国家战略石油储备基地,选取安全可靠的用水方案,对于保障储油库安全运行意义重大,建设以中屯水库为水源向戌街、安乐片区供水,合理配置本区水资源是非常必要的。

龙虎水库为中型水库,总库容1,370万m3,根据滇中引水工程规划,牟定县总供水量为3,998万m3,通过牟定干线向小石门水库充蓄补水1,708万m3,占楚雄州总供水量3.75亿m3的30.79%。

项目建成后,年供水量1,849.20万m3,每年可收取水费3,576.32万元,剔除项目年运行费用849.12万元,项目年净收益2,727.20万元。同时还可以推进项目区经济增长和生产力的发展,增加项目区人民群众的经济收入,对促进建设和谐社会和乡村振兴战略起到推动作用。

2.实施内容

(1)项目计划实施内容变动情况

本项目申报专项债券时申报实施内容与实际批复建设内容存在差异,对比如下表:

表1:项目建设内容对比表

建设内容

申报专项债券时申报实施内容

实际批复建设内容

主要差异

1.中屯水库至龙虎水库连通工程

输水主管总长7.0km,采用DN1020螺旋钢管,设计流量为0.85m³/s。从中屯水库输水泄洪隧洞输水出口处新建取水口起,沿途经过中屯村、烂泥箐、罗哨、大跃进水库至龙虎水库结束。

实际未批复该建设内容

2.中屯水库至红豆树水库输水主管工程

输水主管总长45.05km。设计流量0.433m³/s—0.098m³/s,管径DN800—DN400采用PCCP管、球墨铸铁管、螺旋钢管。从中屯水库输水泄洪隧洞输水出口处新建取水口起,沿途经过刘凹子、杨凹子、木瓜树、大平地、卡门、大茶树、新村、河底、岔河、朵苴、梨园、利厂、朵基,后沿元双公路经蟠猫乡、铜厂箐、嘎力簸、啊橄榄、小荒田到古岩河与石者河的交汇口,后沿着元双路布置,在新村河架设高架桥横跨新村河,后沿元双路经箐龙垭巴后到碗厂村对面山脊的戌街水厂,经竹园村、孟家凹、戌街乡、密资苴、地石磨,到大凹子梁子止。

实际未批复该建设内容

3.中屯水库至红豆树水库输水支管工程

输水支管工程由连通灌区内水库和蟠猫水厂、戌街水厂的12条输水支管组成。主要利用各连通输水支管将主管输送水量分配至项目区连通水库和水厂,采用埋管和明管铺设,局部穿越沟箐、河道及乡村公路管段采用支墩架空或混凝土包管型式。输水支管工程总长63.90km,管材为螺旋钢管、热镀锌钢管及无缝钢管,管径DN100~DN300,拟建闸阀房12座、提水泵房2座、闸阀井142座、调压池2座及管道镇支墩附属构筑物等。

实际未批复该建设内容

4.高泉闸水库调水工程输水主管预留点朵基至石油储备库输水主管一条

管道总长29.604km,管径DN700mm-500mm,设计流量0.389-0.122m3/s,管材:球墨铸铁管(K9)、螺旋钢管、无缝钢管。

申报专项债券时无该内容

5.中屯水库至董官屯输水主管一条

管道总长10km,管径DN700mm,设计流量0.44m3/s,管材:螺旋钢管。

申报专项债券时无该内容

6.从朵基村至石油储备库输水主管分水的输水支管6条

总长27.678km,管材为螺旋钢管、热镀锌钢管及无缝钢管,管径DN150mm-DN300mm

申报专项债券时无该内容

7.提水泵站工程

提水工程管道线路总长16.10km,由取水坝、一级泵站、一级泵站提水管、二级泵站、二级泵站提水管、500m³高位蓄水池、自流输水管组成。一级泵站从观音塘河上新建取水坝取水后,采用DN150无缝钢管将水提至多依树梁子;在此修建二级泵站,后再提水至大凹子梁子的高位水池,然后采用自流输水的方式从高位水池取水,输水至立体甲的戌街水厂结束。一级泵站装机264kw(含备用机组),设计提水流量79.2m³/h,设计提水扬程312.6m;一级泵站提水管全长0.94km,设计输水流量0.022m³/s,采用DN150无缝钢管,壁厚6mm,埋管敷设;二级泵站装机180kw(含备用机组),设计提水流量79.2m³/h,设计提水扬程222.4m;二级泵站提水管全长4.48km,设计输水流量0.022m³/s,采用D219螺旋钢管,壁厚6mm,埋管敷设;高位蓄水池为圆形钢筋砼水池,容积500m³;自流输水管全长10.68km,设计输水流量为0.022m³/s,采用D273螺旋钢管,壁厚6mm,埋管敷设。

建设以观音塘河为水源,分两级提水泵站工程,泵站总装机775kw(其中:一级泵站555kw,二级泵站220kw),总扬程577.29m(其中:一级泵站444.29m,二级泵站133m),设计流量158.4m3/h,提水管道长6.032km(一级泵站长2km,二级泵站长4.032km),管径DN200mm;建设高位水池2座,容积分别为1000m3、2000m3

2座泵站装机、扬程、设计流量等均有差异

8.水厂工程

本次净水厂设计根据规划涉及蟠猫水厂(2000m³/d)和戌街水厂(一期3000m³/d,预留2000m³/d)。因两座水厂所处位置地势均较高(蟠猫水厂高程范围:1896m~1906m;戌街水厂高程范围:1901.00m~1920m),位于坡地,借助地形优势均采用分台布置构筑物,尽可能利用其高程优势和减少开挖方。

新建水厂2座,其中:蟠猫水厂处理能力为2000m3/d,高程范围:1933m~1936m;戌街水厂处理能力为5000m3/d(一期建设3000m3/d,二期预留2000m3/d),水厂高程范围:1901m~1920m。安装一体化净水设备及次氯酸钠消毒设备等。

蟠猫水厂高程范围有差异;申报专项债券时无安装一体化净水设备及次氯酸钠消毒设备等。

9.信息化建设

计算机监控系统可实现“无人值班”(少人值守)进行总体设计,管道的日常运行可完全依靠计算机监控系统运行。控制中心实现遥信、遥测、遥控和遥调。

实际未批复该建设内容

3.项目实施进展情况

牟定县龙虎水库调水工程以中屯水库水源为核心,与项目区水库、坝塘连通,联合调度的供水体系。采用管道的输水方式连通,由输水主管工程、输水支管工程及水厂工程组成。从朵基至石油储备库输水主管布置:该管道主管29.604km,从朵基沿元双公路经蟠猫乡、铜厂、嘎力簸、啊橄榄、小荒田到古岩河与石者河的交汇口,后沿元双路布置,在新村河架设高架支墩跨新村河,跨过新村河后沿庙山顶至碗厂村对面山脊的戌街水厂,经竹园村、孟家凹、戌街乡、密资直、地石磨,到大凹子梁子止。工程共分为15个施工标段。工程于2022年3月1日开工,因涉及使用白马山州级自然保护区林地,尚未取得林地审批手续,4个标段尚未动工(第五标段、第六标段、第七标段、第八标段)。2022年6月8日,累计完成投资1,540.68万元。

4.项目资金来源及到位、使用情况

(1)资金来源情况

根据项目专项债券申报实施方案,项目估算总投资33,632万元,其中财政预算安排21,632万元,专项债券筹资12,000万元。资金来源如下表:

表2:资金筹措计划表

单位:万元

项目总投资

资本金

融资

财政预算安排

发行专项债券用于项目资本金

其他来源(项目单位自筹)

专项债券

市场化

融资

33,632.00

21,632.00



12,000.00


占总投资比例(%)

64.32%



35.68%


《楚雄州发展和改革委员会楚雄州水务局关于牟定县龙虎水库调水工程实施方案的批复》(楚发改农经〔2021〕301号)批复本项目总投资32,000万元,本期审定工程项目总投资23,019.51万元。建设资金来源为:申请地方政府专项债券资金12,000万元,国家石油储备库三期工程云南楚雄供水工程配套出资8,682万元,其余由牟定县自行解决。

(2)资金到位情况

截至评价日(2022年7月15日),项目实际到位资金12,015.41万元,其中专项债券资金到位12,000万元,云南楚雄国家石油储备库地方供水配套资金(以下简称“石油储备库供水配套资金”)到位15.41万元。

表3:资金到位情况表

单位:万元

序号

资金类型

计划到位金额

资金到位

到位率

未到位资金

1

专项债券资金

12,000.00

12,000.00

100%

0.00

2

石油储备库供水配套资金

8,682.00

15.41

0.18%

8,666.59

3

地方自筹资金

2,337.51

0.00

0.00%

2,337.51


合计

23,019.51

12,015.41

52.20%

11,004.10

石油储备库供水配套资金下达情况:

根据《牟定县财政局关于安排专项经费的通知》(牟财预〔2020〕267号),牟定县财政局财政代管资金专户目前已到位石油储备库建设地方供水配套工程建设资金5,000万元,资金拨付至项目实施单位牟定县水务局(牟定县中小河流治理工程建设管理局24109601040008307账户)。

牟定县中小河流治理工程建设管理局24109601040008307账户实际于2021年11月2日拨付1,000万元至牟定县小(一)型病险水库除险加固工程建设管理局53001707836051001921-0002账户用于观音塘调水工程。本项目实施期间,累计用该配套资金支付本项目建设单位管理费15.41万元。

(3)资金支出情况

截至2022年7月15日,该项目累计支出建设资金8,540.19万元,其中:县中灌局支出273.90万元,县城投公司支出8,266.29万元。按支出性质,建安投资1,136.51万元,待摊投资995.17万元,预付工程款3,908.51万元,预付材料款2,500万元。按资金来源,专项债券资金已使用8,524.78万元,资金使用率71.04%;石油储备库供水配套资金已使用15.41万元,资金使用率100%,未使用资金3,475.22万元,具体见下表:

表4:资金使用情况表

单位:万元

序号

资金来源

到位资金

资金使用

资金使用率

未使用资金

闲置率

1

专项债券资金

12,000.00

8,524.78

71.04%

3,475.22

28.96%

2

石油储备库供水配套资金

15.41

15.41

100.00%

0.00

0.00%


合计

12,015.41

8,540.19

71.08%

3,475.22

28.92%

①专项债资金支出情况

牟定县水务局与牟定县城乡建设投资有限公司(以下简称“县城投公司”)于2021年12月7日签订《牟定县龙虎水库调水工程建设项目委托建设协议书》,约定将本项目委托县城投公司进行建设,并将项目专项债资金拨付至城投公司指定账户由其进行支付。

牟定县水务局、牟定县中型灌区工程建设管理局(以下简称“县中灌局”)、县城投公司于2022年2月10日签订《牟定县龙虎水库调水工程建设项目委托支付协议》,协议约定牟定县水务局将专项债资金拨付至县城投公司,县中灌局与中标单位签订合同、并负责对项目招投标及工程实施过程进行严格把关、审核付款资料并由其工程负责人签署支付意见,县城投公司复印拨款资料作为付款依据和记账附件。

具体资金支付情况详见附件3:资金收支明细表。

②石油储备库供水配套资金支出情况

本项目石油储备库供水配套资金15.41万元均用于支付建设单位管理费,包括办公设备、办公家具购置、房租费、临时人员工资、差旅费等。

(二)专项债券资金基本情况

1.专项债券发行情况

本项目专项债券由省政府统一发行,本期债券代码173699,债券名称:2021年云南省水利水务建设专项债券(一期)--2021年云南省政府专项债券(五期),债券发行日期:2021年6月17日,债券期限:10年,票面利率:3.37%,付息方式:半年一次,起息日:2021年6月18日。

3.专项债券还本付息情况

截至评价日(2022年7月15日),本项目专项债券共支付2期利息,均由牟定县财政局从政府性基金预算中安排,因项目尚未投产,项目单位未上缴过债券利息。

(三)绩效目标设立情况

1.批复(下达)的绩效目标和绩效指标情况

本项目绩效目标为实现专项债实施方案、可研批复和实施方案批复中的资金筹集、建设进度、实物工程量、可偿债收益保障、供水量保障等目标。

《牟定县财政局关于提前下达部分2021年新增地方政府专项债券额度的通知》(牟财债〔2021〕5号)下达专项债券资金时,同时下达了专项债券建设项目绩效目标表,详见附件1:资金下达绩效目标表。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

通过前期实地调研,评价组与牟定县财政局、县中灌局进行充分、有效的沟通,听取项目立项、批复、实施情况及专项债券申报、下拨、管理、使用等情况介绍。同时多渠道收集有关政策文件,结合项目设立的背景、目的和依据,以及项目相关文件政策的核心要求,重点从项目申请专项债券额度与实际需要匹配情况、专项债券项目年度收支平衡或项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况、专项债券期限与项目期限匹配情况等方面将项目绩效目标设定为:

(1)项目实施内容符合专项债券资金的支持领域和方向,项目决策程序规范、绩效目标合理、绩效指标明确,项目预算资金合理、来源明确、申请专项债券额度与实际需要匹配。

(2)项目按计划内容和时限开工建设,形象进度达到预期、未超概算,建设过程管理规范,并按计划进度实施。

(3)项目资金管理制度健全,资金到位及时、使用合规,专项债管理规范、债务风险可控,项目运营后预期收入可实现,能达到融资与收益自求平衡。

根据项目目标设置的绩效指标详见附件2:绩效评价指标体系及评分表。

(四)项目组织管理情况

1.项目建设主体情况

(1)项目相关方职责

本项目建设主管单位为牟定县水务局,实施单位为县中灌局。牟定县水务局虽与县城投公司签订委托建设协议书,但实际项目建设和资金支付审批仍由县县中灌局负责,县城投公司仅代为转付资金。

(2)建设管理制度执行情况

本项目建设法人为牟定县水务局,具体建设管理工作由下属临时机构县中灌局承担。通过公开招标选定十五个标段施工单位和勘察设计单位,项目招标代理机构、全过程跟踪审计单位通过中介超市随机抽取选定,监理单位通过邀请招标选定,并与相关单位签订合同明确双方权利义务。

2.项目管理制度建设情况

牟定县中型灌区节水配套改造项目工程建设管理局制定了《内部管理制度》,明确项目财务、业务管理要求,有序推进项目建设。

二、绩效评价工作开展情况

(一)绩效评价目的、对象和范围

1.绩效评价目的

通过对项目决策、管理、实施和后续运行情况进行分析,全面了解项目立项及管理过程是否规范、产出目标是否完成以及效果目标是否实现等方面的内容,总结经验、查找不足,为项目后续管理提供可行性建议。在此基础上,重点分析专项债资金项目申报决策的合理性、专项债券预期收益与融资平衡的可实现性、专项债券资金管理、使用、风险控制等情况,评价专项债券资金的使用效率和效果,为以后年度编制专项债券项目预算、遴选项目、管理专项债券资金等提供参考依据。

2.绩效评价对象和范围

本次绩效评价对象为牟定县龙虎水库调水工程项目,评价范围为项目整体管理、实施、运营情况。

(二)绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

1.绩效评价原则

(1)科学规范原则。绩效评价注重专项债券资金管理的规范性,支出的经济性、效率性和有效性,融资自求平衡情况和风险控制情况,严格执行规定的程序,合理确定绩效目标和评价内容,运用简便、实用、定量与定性分析相结合的方法,规范进行评价。

(2)公正公开原则。坚持客观、公平、公正,做到依据合法、标准统一、资料可靠、实事求是、公开透明,并接受监督。

(3)绩效相关原则。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行,评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

(4)成本效益原则。绩效评价指标应当通俗易懂、简便易行,数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。

2.绩效评价指标体系

(1)绩效评价指标

本次绩效评价结合项目特点,设置了4个一级指标(项目决策、管理、产出、效益);12个二级指标(项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、项目管理、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、经济效益、可持续影响、满意度);24个三级指标。具体评价指标体系详见附件3:项目绩效再评价指标体系及评分表。

(2)绩效评价指标分值权重

绩效评价指标体系从项目决策、管理、产出、效益四个方面进行构建,“决策”分值权重20分,“管理”分值权重30分,“产出”分值权重30分,“效益”分值权重20分。

(3)指标解释

绩效评价指标体系以项目管理流程所包含的“决策—管理—产出—效益”环节为依据,将绩效评价指标划分为决策、管理、产出、效益四个方面,作为一级指标,对专项债券资金进行全面绩效评价。

决策:根据项目特点,结合关键评价问题,将决策指标分解为项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标,主要考核专项债券资金项目立项是否符合专项债资金的支持领域和方向,决策程序的规范性、决策合理性、目标设置的合理明确性、项目资金预算的合理性、配套资金来源明确性和到位可行性。

管理:反映专项债券资金管理和项目过程管理的规范性,主要考核专项债券资金管理制度是否建立、健全,并得到有效执行;是否制定专项债券资金还本付息计划并按计划执行;专项债券资金是否及时、足额下拨至项目实施单位;专项债券资金支出范围、支出程序是否合法、合规;主管部门和建设单位是否及时披露项目进度、专项债券资金使用等情况;项目管理是否符合基本建设四项制度(项目法人负责制、招投标制、监理制、合同制)、安全管理制度,项目管理部门是否对项目进行监督检查;项目资料是否齐全并及时归档等。结合专项债资金管理特点及基建项目评价要点,将过程指标分解为资金管理、项目管理2个二级指标,考核相关管理制度的健全性、资金管理的合规性、项目过程管理的规范性、基本建设程序的执行情况等。

产出:反映项目实施是否实现了预期任务目标。根据本项目预期任务目标,将产出指标细化为产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个二级指标,主要考核项目实施内容完成情况、项目质量达标情况,以及项目是否按计划完工或按进度施工,是否根据批复投资严格控制成本、专项债成本管控是否有效。

效益:反映项目实施后,预期效益的实现情况,根据项目实施的预期效益,将效益指标细化为经济效益、可持续影响和满意度3个二级指标,主要考核项目完工后运营收益是否达到预期收益;考核项目预期收益能否合理保证专项债融资资金的本金和利息,能否实现自求平衡,风险是否考虑周全且制定相应风险管控措施;以及项目区域内社会公众对项目实施的满意程度。

在二级指标层面确定了各环节绩效评价的关键因素后,根据二级指标内容和相关标准进一步将其分解为24项具体可操作的三级指标,作为绩效评价指标体系的最基层指标。三级指标更为细化和具体,以项目实施的各环节所涉及的关键点为设置三级绩效指标的依据,对绩效评价考核的具体内容进行明确,并对指标予以解释说明。

3.绩效评价方法

(1)内控测评

通过对牟定县财政局和县水务局县、中灌局进行调研,收集专项债券资金管理的相关制度并评价其内控健全性,了解项目业务管理、财务管理的流程和关键控制点,测试各部门是否建立并执行相应的监控措施,有效控制项目进度、质量,监控资金使用,确保专项债券资金发挥绩效。初步评价项目内控的有效性,针对关键控制点、潜在风险点设计相关考核指标,识别专项债券资金管理、项目管理和实施过程中可能存在的问题和风险点。

(2)资料审阅

从项目建设单位获取项目立项政策文件、资金拨付使用会计资料、项目管理和资金管理办法、项目建设资料、项目成果的佐证资料、工作总结等,进行认真审阅,准确把握专项债券资金的安排和使用情况、项目实施的内容、服务对象,通过查阅资初步了解项目实施情况和整体绩效目标的实现情况,为绩效评价工作收集充分、有效的证据。

(3)比较分析法

通过对比项目预定目标和实际产出、效益,分析项目产出数量、质量的完成情况,分析项目成本控制情况和效益实现程度,分析项目实施产生的经济效益、社会效益、可持续性影响、满意度等效益指标,并对相关佐证资料进行逐一分析、对比,分析项目实施前后的效益,分析项目预期目标的实现情况。

(4)资金查验法

通过对工程建设项目账簿和原始凭据的核查,对资金的到位、拨付及使用情况进行梳理和检查,对资金使用不合规或配套资金未到位的原因进行追溯分析。结合项目申报材料对相关数据逻辑关系进行对比分析,发现疑点时应延伸检查,通过对资金流向的追溯,判断资金使用的合规性、合理性。

(5)实地调查法

在现场采用收集资料、填报数据、统计成果、查验数据、召开座谈会、问卷调查等方式进行实地调查取证。根据考核内容和项目目标设置绩效评价指标体系,拟定资料清单和实地调研清单向调查地有关部门和人员现场收集项目资料或进行现场随机访谈。

(6)公众评判法

通过现场调查与座谈、发放问卷等方式,对社会公众进行调查,了解社会公众对项目实施的满意程度,根据有效问卷分析受益群体满意度。问卷设计的问题应与项目紧密相关且简单、清晰明了,通过问卷调查采集受益对象对项目实施情况和实施效益的意见和建议,为项目实施产生的社会效益、满意度等提供定性与定量评价的基础。

4.绩效评价标准

本次绩效评价采用百分制,各级指标依据其指标权重确定分值,最终得分由各级评价指标得分加总形成。根据最终得分将评价标准分为四个等级:优(得分≥90分);良(80分≤得分<90分);中(60≤得分<80分);差(得分<60分)。

5.实地评价抽样

本项目涉及实施子项目1个,实地评价时抽样率100%,资金覆盖率100%。

(三)绩效评价工作过程

1.实施方案编制

在受托对项目开展绩效评价后,评价工作组及时与牟定县财政局、牟定县水务局、县中灌局进行沟通,了解项目的基本情况,包括项目申报和评审情况、计划实施内容、批复调整情况、组织实施流程、资金拨付流程等,并收集相关文件资料。组织组员对收集到的文件资料进行研读,并查阅与项目实施密切相关的规章制度、文件规定,力求获取对项目全方位的了解。根据楚雄州财政局的要求,结合本项目特点,形成项目评价的总体思路,结合项目计划实施内容,形成项目绩效评价指标体系和方案初稿,在规定时间内提交项目相关单位征求意见,并根据项目相关单位反馈意见进一步修改完善,形成了最终的项目绩效评价指标体系和绩效评价方案。

2.数据填报和采集

评价工作组就所需采集的数据与项目相关方进行沟通,并赴现场收集专项债资金管理情况、项目资金使用情况、目标完成情况、项目管理制度与执行情况及效果实现情况等相关资料。

3.社会调查

根据实施方案中确定的调查对象、调查内容,评价工作组以问卷调查的形式对项目区域内社会公众开展满意度调查,共发放问卷76份,实际有效回收76份,问卷有效回收率100%。

4.综合分析评价及报告撰写

(1)数据整理

评价工作组在评价实施过程中,采用合理的方法对收集的基础资料进行分类整理、核实和全面分析,要求被评价单位对缺失的资料及时补充,对存在疑问的重要基础数据资料进行解释说明。同时利用各种公开的统计数据,如政府部门政务公开信息、互联网上各类相关数据信息。通过充分收集、分析和加工数据信息,形成对绩效评价宏观与微观层面的数据信息支撑。

(2)绩效分析与评分

按照评价实施方案确定的评价指标、评价标准和评价方法,根据评价基础数据,对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析和量化评分。一是绩效评价指标分析,结合评价指标体系中决策、过程、产出、效益四个方面分别分析各指标的评价情况;二是对绩效目标实际完成情况进行量化、具体分析。完成绩效分析后运用既定的评价标准和评价方法,根据收集整理的数据和分析结果,对各项指标进行打分,确定绩效等级。

(3)综合评价

在对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析、量化评分的基础上,总结分析评价对象总体的绩效情况及相关经验与做法,形成初步评价结论。并以事实为依据,认真梳理评价过程中发现的问题,剖析影响绩效的主要问题,分析产生问题的原因。针对存在的问题,总结教训,提出对策建议。

(4)撰写报告

项目组根据绩效评价的原理和楚雄州财政局的要求,对采集的数据进行甄别、分析;同时,提炼结论、撰写报告,并与项目相关方保持充分的沟通,确保每个观点均有理有据后,形成最终的绩效评价报告。

三、绩效评价结论

(一)绩效评价综合结论

本项目绩效评价得分70.76分,评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见下表:

表5:绩效评价得分情况表

一级指标

指标分值

评价得分

得分率

决策

20

16

80.00%

过程

30

22.12

73.73%

产出

30

19.64

65.47%

效益

20

13

65.00%

合计

100

70.76

70.76%

本项目符合专项债资金的支持领域和方向,预算资金合理,资金和项目管理制度健全有效,项目建设过程基本规范,县级财政对专项债管理基本规范,但在项目管理和专项债管理方面还有待加强。

(二)绩效目标实现情况

根据评价情况,设置的8个产出和效益指标中,2个指标完成,3个指标部分完成,3个指标未完成,具体详见下表:

表6:绩效指标完成情况表

一级

指标

二级

指标

三级

指标

指标值

指标实现情况

完成情况说明

产出指标

产出数量

形象进度完成率

完成计划投资

部分完成

形象进度完成率12.84%。

产出指标

产出质量

质量达标率

项目建设质量全部达标

部分完成

质检单位3至5月质检工作发现管材焊接焊缝不光顺饱满,局部宽度不够,且存在咬边、错边现象和进场原材料与送检检测合格原材料不一致的问题。

产出指标

产出时效

完成及时性

项目按计划进度实施

未完成

根据项目第二次监理工地会议纪要,项目因征地原因总体开工延后,已开工的12个标段均存在不同程度的施工滞后问题,3个标段尚未开工。

产出指标

产出成本

建设成本控制情况

控制各项建设内容成本不超计划

完成

根据项目第二次监理工地会议纪要和进度付款审核资料,项目目前建设成本尚在合同范围内。

产出指标

产出成本

债券资金实际成本控制情况

除客观闲置因素(如资金划拨时间差)外,不存在人为降低资金使用效率、增加债券资金成本的情况。

未完成

债券资金由县城投公司转付,人为增加资金划拨程序。

效益指标

经济效益

收入完成率

项目完工后实际收入达到《财务评价报告》预计目标。

未完成

牟定县本期同时发行的水利水务建设专项债券共涉及5个调水工程,项目相关方未提供资料说明本项目专项债券偿债资金收入来源与其余4个专项债券本息偿债资金收入来源如何划分,是否重复,项目存在预期收入无法达到财务评价报告预计的风险。

效益指标

可持续影响

融资与项目收益平衡

项目能实现融资与收益自求平衡;风险管控措施有效

部分完成

项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

牟定县财政局定期对专项债风险进行分析并制定风险管控措施及应急处理方案

效益指标

满意度

社会公众满意度

社会公众满意度达90%以上。

完成

收回有效问卷76份,综合满意度96.05%。主要意见和建议是加快项目实施进度、尽快供水。

四、绩效评价情况分析

(一)决策情况分析

本部分满分为20分,此次绩效评价得分16分,得分率80%,具体分析如下:

1.项目立项方面。(1)项目符合牟定县水利发展总体规划和专项债资金的支持领域和方向。专项债资金用于牟定县龙虎水库调水工程建设项目,符合《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94 号)“优化新增专项债券资金投向。坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目,融资规模与项目收益相平衡。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。”的要求。(2)申报专项债券前,项目已于2021年4月13日取得《牟定县发展和改革局关于牟定县龙虎水库调水工程可行性研究报告的批复》(牟发改农经〔2021〕8号)。(3)项目按要求编制申报实施方案、预期收益与融资平衡方案及财务评价报告、法律意见书。财务评价报告中计算预测总用水需求量无数据来源支撑,且预测收入相较于中屯水库2019年至2021年水费收入增长30倍以上,预测不合理。(4)项目申报时成熟度不足。根据《法律意见书》意见,项目申报专项债券时已取得项目规划选址和用地预审意见和环评审批,未完成勘察、设计、用地、开工许可等前期工作。

2.绩效目标方面。项目申报专项债券实施方案、实际实施方案批复中均明确了项目的产出和效益目标,目标围绕项目建设内容和运营效果设置,预期产出效益和效果符合项目设计水平,与项目规模匹配。《牟定县财政局关于提前下达部分2021年新增地方政府专项债券额度的通知》(牟财债〔2021〕5号)下达专项债券资金时,同时下达了专项债券建设项目绩效目标表,并将绩效目标细化分解为具体的产出、效益和满意度指标,指标值结合项目产出设置,清晰、可衡量。

3.资金投入方面。项目实际实施方案及批复对项目总投资23,019.51万元进行细化分解为申请地方政府专项债券资金12,000万元,国家石油储备库三期工程云南楚雄供水工程配套出资8,682万元,其余由牟定县自行解决。县级自筹资金部分未明确筹资责任。申请专债资金占项目总投资的52.13%,申请专项债券额度与实际需要匹配。

(二)过程情况分析

本部分满分为30分,此次绩效评价得分22.12分,得分率73.73%,具体分析如下:

1.资金管理方面。(1)对项目资金的管理,牟定县财政局执行国家、省级和州级对专项债及建设项目的相关要求文件,县中灌局付款执行单位财务制度的相关要求,相关管理制度健全、合法、合规、完整。(2)牟定县财政局及时将本项目专项债券收支、还本付息纳入政府性基金预算管理。(3)截至2022年7月15日,县中灌局除支付设计费258.49万元外,将其余专项债券资金11,741.51万元全部下拨至县城投公司,县城投公司累计对外支付8,266.29万元,资金支付率71.04%,未达到项目申报专项债券财务评价报告中专项债券资金预计在2021年全部支出的进度计划。(4)项目计划配套资金11,019.51万元,实际到位配套资金15.41万元,配套资金到位率0.14%。(5)县水务局根据《牟定县人民政府办公室关于印发牟定县政府投资工程项目集中组织建设实施办法(试行)的通知》(牟政办发〔2021〕55号)要求,在县城投公司未实际执行代建工作的情况下,将专项债资金转付至县城投公司代付;拨付至县城投公司资金时,仅付领导签字,无大额资金支出集体决策记录,无付款进度依据;县城投公司将专项债券资金并入单位自有资金账户,未专户存储;县城投公司用专项债券资金支付材料采购款2,500万元,在施工单位包工包料的情况下,采购依据不充分,且未提供采购材料结算单、验收单、领用单、质检报告等。部分标段尚未具备开工条件已支付10%预付款。

2.项目管理方面。(1)县中灌局对项目管理执行县水务局和单位项目管理制度的相关要求,相关管理制度健全、合法、合规、完整。(2)申报项目法人为牟定县水务局,项目实际实施由其下属临时机构县中灌局负责,《牟定县中型灌区节水配套改造项目工程建设管理局关于牟定县龙虎水库调水工程、高全闸水库调水工程建设管理组成员分工的通知》(牟中灌建字〔2022〕1号)等文件明确项目管理职责和人员分工。(3)县中灌局通过邀请招标选定楚雄科正工程建设监理咨询有限公司担任项目监理,监理单位按投标资料和合同组建项目组,派驻现场人员,履行监理职责,并定期出具监理工作报告。(4)除未提供向牟定县牟鼎商贸有限公司采购材料2500万元的招标资料外,县中灌局按照招投标程序选定中标施工单位和服务单位,并按照要求与相关单位签订合同,在合同执行过程中,基本能按照合同履行双方权利和义务,但存在未达合同付款条件预付工程款、未按合同要求结算材料款等情况。(5)县中灌局与15个标段施工方均签订了安全责任书。根据2022年6月第二次监理工地会议纪要记录,安全管理方面虽存在部分操作不规范现象,但无安全事故发生。(6)县中灌局聘请第三方造价单位对项目全过程提供审计服务,目前造价单位已进场。聘请的监理、质检单位及时对项目实施情况进行把控,并提出整改意见。(7)项目申报专项债券实施方案明确偿债资金收入来源为水利工程供水水费收入,偿还主体为牟定县水务局,偿债责任清晰。牟定县财政局制定专项债本息偿还计划并按计划按时付息。本项目计划2021年7月开工,2024年6月全部竣工,并于2024年7月开始运营,专项债2021年发行,2031年到期,两者期限匹配。项目主管部门和业主单位按要求披露项目进度、专项债券资金使用等情况。牟定县财政局对专项债券资金支出进度及时进行监控,并对进度滞后情况提出整改要求。牟定县审计局对本项目专项债券资金使用及项目管理情况进行了就地审计,并于2022年6月21日出具牟审社报〔2022〕5号审计报告,提出本项目债券资金拨付不及时、违规出借债券资金、配套资金到位率低等问题,截至2022年7月15日,上述问题仍未整改。县财政局按照地方债务信息系统管理要求,及时录入债券资金使用和项目实施情况。(8)县中灌局指定专门人员负责项目档案管理,但在评价过程中发现,档案归档不全,项目专项债券前期申报资料、项目相关方职责分工等资料未及时进行归档。

(三)产出情况分析

本部分满分为30分,此次绩效评价得分19.64分,得分率65.47%,具体分析如下:

1.产出数量方面。根据牟定县中型灌区节水配套改造项目工程建设管理局提供的项目建设进度计划表,截至2022年6月,项目计划完成投资11,999.19万元;根据项目第二次监理工地会议纪要,截至2022年6月8日,项目实际完成投资1,540.68万元,形象进度完成率12.84%。

2.产出质量方面。根据项目第二次监理工地会议纪要,质检单位3至5月质检工作发现管材焊接焊缝不光顺饱满,局部宽度不够,且存在咬边、错边现象和进场原材料与送检检测合格原材料不一致的问题。上述问题已进行了整改,送检检测合格。

3.产出时效方面。根据项目第二次监理工地会议纪要,项目因征地原因总体开工延后,已开工的11个标段均存在不同程度的施工滞后问题,4个标段尚未开工。

表7:各标段节点工期要求和实际完工情况明细表

序号

标段

实施内容

节点工期要求

实际完工情况

1

第一标段

戍街水厂1座(5000m3/d)

水厂主体工程必须在2022年7月30日前完工具备供水条件

未完成

2

第二标段

成街输水主管、观音塘高位水池至成街水厂倒供管一段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

3

第三标段

朵基输水主管、蟠猫输水主管前段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

4

第四标段

蟠猫输水主管中段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

5

第五标段

蟠猫输水主管后段一

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未动工

6

第六标段

蟠猫输水主管后段二

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未动工

7

第七标段

小石门库区输水管

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未动工

8

第八标段

庙山顶输水主管

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未动工

9

第九标段

密资苴输水主管、地石磨输水主管、观音塘高位水池至戍街水厂倒供管二段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

10

第十标段

中屯至董官屯输水主管前段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

11

第十一标段

中屯至董官屯输水主管后段

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

12

第十二标段

双河输水支管、蟠猫水厂支管、水桥输水支管

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

13

第十三标段

安乐乡输水支管、红豆树水库输水支管、白沙输水支管

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

14

第十四标段

蟠猫水厂

水厂主体工程必须在2022年7月30日前完工具备供水条件

未完成

15

第十五标段

管理房、供电设施工程、机电设备及安装工程

管道安装必须在2022年5月20日前全部完工

未完成

4.产出成本方面。(1)根据项目第二次监理工地会议纪要和进度付款审核资料,项目目前建设成本尚在合同范围内。(2)债券资金由县城投公司转付,增加资金划拨程序。

(四)效益情况分析

本部分满分为20分,此次绩效评价得分13分,得分率65%,具体分析如下:

1.经济效益方面。根据县中灌局提供的资料,本项目水费收入主要为中屯水库、龙虎水库调水收入,不与牟定县本期同时发行的其余4个调水工程收入来源重复,但根据其提供的中屯水库2019年至2021年供水量及水费收取情况说明,中屯水库2019年至2021年水费收入分别为105.31万元、79.12万元、88.63万元,根据其提供的楚雄国储石油基地有限责任公司关于楚雄CX项目阶段用水需求计划的(楚雄国储函〔2022〕3号),楚雄CX项目2022年4至12月用水需求量合计36.39万m3,按《牟定县发展和改革局关于调整水利工程供水价格的批复》(牟发改价格〔2020〕4号)工业供水4.80元/m3计算,9个月水费收入约174.67万元。水费收入预期未达到申报专项债券预计数3,576.32万元。

2.社会效益方面。项目具有较好的社会效益,完成后能有效解决戌街片乡镇人畜饮水供水、灌溉供水以及工业供水问题,有效解决结构性缺水。

3.可持续影响方面。(1)项目存在预期收入无法达到财务评价报告预计的风险;因本项目申报专项债券前期工作不到位,项目征地滞后导致项目进展严重滞后,项目存在不能按期完成的风险;项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。(2)牟定县财政局定期对专项债风险进行分析并制定风险管控措施及应急处理方案

4.满意度方面。收回有效问卷76份,综合满意度96.05%。主要意见和建议是加快项目实施进度、尽快供水。

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

(一)主要经验及做法

项目实施过程中各方单位合力负责,克服困难推进项目实施;监理、安全、质检单位尽职履责,对发现的问题及时督促相关方进行整改。

(二)存在问题及原因分析

1.项目申报专债时成熟度不足,实施后进度滞后,专债资金使用效率不高

根据2021年4月14日牟定县自然资源局印发的《关于对云南省牟定县龙虎水库调水工程项目规划选址和用地预审的意见》(牟自然资预〔2021〕151号),批复该项目建设所涉及土地为临时用地,不涉及新增建设用地,按规定不需办理建设项目用地预审。但2021年9月26日取得的《楚雄州发展和改革委员会 楚雄州水务局关于牟定县龙虎水库调水工程实施方案的批复》(楚发改农经〔2021〕301号)批复牟定县龙虎水库调水工程项目需永久占用耕地192.44亩;林地139.74亩;临时占地总面积为829亩,其中耕地426.90亩,林地344.36亩。项目申报专债时前期工作不到位,导致截至评价日项目仍有4个标段因涉及使用白马山州级自然保护区林地未取得用地许可尚未开工,项目实施进度滞后。专项债券资金按实施进度付款,未能按计划在2021年全部支出,资金使用效率不高,增加资金成本。

2.专债资金管理使用不规范

县水务局根据《牟定县人民政府办公室关于印发牟定县政府投资工程项目集中组织建设实施办法(试行)的通知》(牟政办发〔2021〕55号)要求,牟定县水务局与牟定县城乡建设投资有限公司(以下简称“县城投公司”)于2021年12月7日签订《牟定县龙虎水库调水工程建设项目委托建设协议书》,约定将本项目委托县城投公司进行建设,在县城投公司未实际执行代建工作的情况下,将专项债资金转付至县城投公司代付;拨付至县城投公司资金时,仅付领导签字,无大额资金支出集体决策记录,无付款进度依据;县城投公司将专项债券资金并入单位自有资金账户,未专户存储;县城投公司用专项债券资金支付材料采购款2,500万元,在施工单位包工包料的情况下,采购依据不充分,且未提供采购材料结算单、验收单、领用单、质检报告等;部分标段尚未具备开工条件已支付10%预付款。

3.项目存在不能自求平衡的风险。

项目存在预期收入无法达到财务评价报告预计的风险;因本项目申报专项债券前期工作不到位,项目征地滞后导致项目进展滞后,项目存在不能按期完成的风险;项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

六、建议

(一)规范项目管理,加快项目实施

建议县级在申报专项债项目时,应做实做细项目成熟度审核,按规定选取已完成相关前期工作的项目,防止批复服务于专债申报,待专债资金到位后才开展前期工作。确保专项债资金到位后可及时形成实物工作量,提高资金使用效率。

(二)严格专债资金管理,合规使用资金

建议县级相关单位树立专债资金合规使用意识,对专债资金的安排应符合专债资金管理要求和申报使用计划,对于无必要划转至县城投公司的,建议取消该安排。对于支出依据不充分的材料款,建议及时收回。后续资金支出时,除按照合同规定付款等正常支出情况外,涉及计划外支出的,应履行集体决策程序。

(三)树立风险意识,防范债务风险

建议县级相关单位提前规划本项目后续运营管理,明确运营管理主体、项目收支核算范围和收益上缴要求,以保障偿债资金来源,切实实现项目融资自求平衡,防止偿债责任不清晰、财政兜底的情况。

七、其它需说明的情况

因本项目尚在建设期,本次绩效评价侧重于项目决策、过程和管理情况,并相应调整指标分值。

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