目 录
摘 要
一、基本情况
（一）项目概况
（二）专项债券资金基本情况
（三）绩效目标设立情况
（四）项目组织管理情况
二、绩效评价工作开展情况
（一）绩效评价目的、对象和范围
（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样
（三）绩效评价工作过程
三、绩效评价结论
（一）绩效评价综合结论
（二）绩效目标实现情况
四、绩效评价情况分析
（一）决策情况分析
（二）过程情况分析
（三）产出情况分析
（四）效益情况分析
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
（二）存在的问题及原因分析
六、建议
（一）规范项目管理，加快项目实施
（二）严格专债资金管理，合规使用资金
（三）树立风险意识，防范债务风险
（四）树立绩效理念，加强目标管理
七、其它需说明的情况
摘 要
一、基本情况
2018年6月6日牟定县发展和改革局通过《牟定县发展和改革局关于对牟定县中医医院补短板建设项目可行性研究报告的批复》（牟发改社会〔2018〕29号）批准实施牟定县中医医院补短板建设项目，项目概算总投资20,024万元。建设内容及规模：新建牟定县中医医院骨外科住院综合楼、老年人康复中心、科研楼、架空连廊、立体停车楼、中心花园建设、污水处理站扩建，总建筑面积28,777平方米。资金筹措方案：争取上级补助及地方配套。
2021年8月牟定县中医医院申报补短板建设项目专项债券资金9,000万元，该债券发行日期为2021年9月9日，债券期限10年，票面利率为3.1%。2021年9月23日专项债券资金9,000万元已全额到位，截至绩效评价日，专项债券资金已支出1,018.34万元，该项目计划配套资金11,024.85万元，实际到位105.59万元，其余10,919.26万元配套资金暂无明确资金来源。骨外科住院综合楼于2022年5月13日开工建设，目前老年人康复中心完成施工图设计单位采购、中心花园完成施工单位采购等，其他建设内容暂未组织实施。
二、绩效评价结论
评价得分64.78分，评价等级为“中”。牟定县中医医院按照专项债券资金的有关程序申报项目，编制了财务评价报告、法律意见书及实施方案；符合专项债券资金的支持领域和方向。但项目存在决策不够科学合理，项目成熟度不足；配套资金未全部到位、项目预期收益难以覆盖融资本息等问题。
三、主要经验及做法
项目实施过程中各方单位合力负责，多方面进行协调和沟通，切实推进项目实施，对发现的问题及时进行整改。
四、存在的主要问题
（一）项目申报专项债券时成熟度不足，实施进度严重滞后，专项债券资金使用效率不高
项目申报专项债券时前期工作不到位，因骨外科住院综合楼人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等导致项目进度严重滞后，进而导致专项债券资金闲置。
（二）专项债券资金管理使用不规范
在施工单位包工包料的情况下，用专项债券资金支付材料采购款4,600万元，采购依据不充分，采购真实性存疑。
（三）项目存在不能自求平衡的风险
一是申报专项债券资金时的实施方案、财务评价报告近五年历史医疗收入历史数据中，2018年-2020年收入数据均大于实际医疗收入数据，申报时预测的2021年收入比2021年实际收入少990.15万元，且中医医院现无停车费收入，也无食堂出租收入。二是因骨外科住院综合楼人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，项目存在不能按期完成的风险，进而导致项目产生收益的时间推后故而预期收益难以按计划实现。
（四）预算、绩效管理不够到位
申报专项债券时实施方案项目目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果，且存在部分指标不可衡量，如“县级中医医院医疗救治能力提升”（指标值“100%”）、“居民健康水平提高”（指标值“中长期”），目标细化、量化程度不够。
五、建议
（一）规范项目管理，加快项目实施
建议县级财政在申报专项债券项目环节，应做实做细项目成熟度审核，优先选取已完成相关前期工作的项目，防止批复服务于专债申报，待专项债券资金到位后才开展前期工作。确保专项债券资金到位后可及时形成实物工作量，提高资金使用效率。
（二）严格专项债券资金管理，合规使用资金
建议县级相关单位树立专债资金合规使用意识，规范资金使用，确保资金安全。
（三）树立风险意识，防范债务风险
一是各单位申报专项债券资金时应结合项目实际情况，根据项目客观条件编制申报材料；据实、科学、合理编制相关财务评价报告；二是完善对专项债券资金和项目资金管理的相关制度，及时对专项债券的风险进行分析和评估，并根据实际情况制定切实可行的风险管控措施；三是多方合力积极推进项目进度，使项目尽早完工并投入使用、产生预期收益，以缓解资金还款压力、防范债务风险。
（四）树立绩效理念，加强目标管理
建议各项目相关单位应树立绩效理念、加强专项债券资金预算绩效管理，项目申报时应全面考虑项目产出和效益，并突出重点设立绩效指标，项目实施过程中应加强对目标的监控，将绩效管理贯穿于专项债券资金项目立项、限额分配和使用全过程。
牟定县中医医院补短板建设项目
绩效再评价报告
根据《楚雄彝族自治州财政支出绩效评价管理规定》（州人民政府2010年第4号公告）、《楚雄州人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（楚政发〔2020〕5号）、云南省财政厅 云南省卫生计生委关于印发《云南省公立医院项目专项债券管理办法（暂行）》的通知（云财预〔2018〕202号）和《楚雄州财政局关于开展2022年预算绩效财政重点评价工作的通知》（楚财绩〔2022〕6号），云南泊江会计师事务所（普通合伙）接受楚雄州财政局委托，于2022年6月至年7月对牟定县中医医院补短板建设项目开展绩效评价。现将评价情况报告如下：
一、基本情况
（一）项目概况
牟定县中医医院于1988年在原共和镇医院基础上改建成立。由于业务用房不足，病房、床位饱和，业务发展受到限制，于2010年编制《牟定县中医医院搬迁扩建项目修建性详细规划》，2015年8月19日实现整体搬迁。医院占地50亩，现有房屋建筑总面积16,226.79平方米（其中：门诊楼2,873.34平方米、医技楼993.72平方米、住院楼4,744.46平方米、行政楼2,060.26平方米、附属用房509.85平方米、太平间97.13平方米、中心供氧50.56平方米、污水处理操作间16平方米、洗衣间87.73平方米、医疗垃圾寄存点117.3平方米、住宿楼4,676.44平方米）。是楚雄州第一家医共体试点单位，随着医共体建设的推进，城乡居民及医保政策的实施，住院病人日益增多，且因业务用房不足中医医院至今未设置康复中心，虽然中医医院实现整体搬迁，但现有业务用房已不能适应新形势下公共卫生事业的发展，为改变牟定县中医医院现状，经牟定县人民政府研究决定开展中医医院补短板建设项目，补齐基础设施短板。
牟定县中医医院补短板建设项目基本情况如下：
1.项目主要实施内容及批复情况
牟定县中医医院按相应流程对项目进行报批。本项目建设内容主要为：新建牟定县中医医院骨外科住院综合楼、老年人康复中心、科研楼、架空连廊、立体停车楼、中心花园建设、污水处理站扩建，总建筑面积28,777平方米，投资总概算20,024万元。
现报批情况如下表：
表1：项目批复、备案、审核情况明细表
文件名称 |
文号 |
发文机关 |
日期 |
主要内容 |
建设用地规划许可证 |
地字第532323201000063号 |
牟定县建设局 |
2010年8月12日 |
用地单位：牟定县中医院；用地项目名称：牟定县中医院搬迁扩建项目；用地性质：医疗卫生用地；用地面积：50亩（不含承担半幅街道用地）;建设规模：新建住院楼、门诊楼、医技楼和辅助用房，建筑面积16195.09平方米。 |
土地使用证 |
牟国用（2011）第0643号 |
牟定县人民政府、牟定县国土资源局 |
2011年8月31日 |
土地使用权人：牟定县中医医院； 地类（用途）：医卫慈善用地； 使用权类型：划拨； 使用权面积：33326.00㎡（独用面积） |
牟定县发展和改革局关于对牟定县中医医院补短板建设项目可行性研究报告的批复 |
牟发改社会〔2018〕29号 |
牟定县发展和改革局 |
2018年6月6日 |
项目名称：牟定县中医医院补短板建设项目； 建设内容及规模：新建牟定县中医医院骨外科住院综合楼、老年人康复中心、科研楼、架空连廊、立体停车楼、中心花园建设、污水处理站扩建，总建筑面积28777平方米。项目概算总投资及资金筹措方案：项目概算总投资20024万元；资金筹措方案：争取上级帮助及地方配套。 项目建设起止年限：2018年12月-2022年12月。 |
楚雄彝族自治州生态环境局牟定分局准予行政许可决定书 |
牟环许字〔2019〕7号 |
楚雄彝族自治州生态环境局牟定分局 |
2019年7月16日 |
决定准予按照该项目环境影响报告表所述的性质、规模、地点及环保对策措施进行项目建设。 |
房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件施工图审查合格书 |
编号：11910310020 |
云南工程勘察设计院有限公司 |
2019年11月4日 |
工程名称：牟定县中医医院骨外科住院综合楼建设项目；工程等级：乙级；工程重要性等级：二级；场地复杂程度：中等；地基基础设计等级：乙级； |
楚雄州住房和城乡建设局关于核准牟定县中医医院骨外科住院综合楼项目初步设计的决定 |
楚住建设许（2020）18号 |
楚雄州住房和城乡建设局 |
2020年6月18日 |
项目初步设计总建筑面积28,777平方米，投资总概算20,024.00万元。 |
建设工程规划许可证 |
建字第牟定县201900005号 |
牟定县行政审批局 |
2020年8月17日 |
建设项目名称：牟定县中医医院补短板建设项目。 经审核，本建设工程符合城乡规划要求。 |
房屋建筑和市政基础设施工程设计文件施工图审查合格书 |
编号：22012230037 |
云南省勘察设计院有限公司 |
2021年1月12日 |
工程名称：牟定县中医医院骨外科住院综合楼建设项目；工程等级：中型；工程规模：总建筑面积17339.14㎡，最大地下室面积：1623.09㎡，公共建筑（最大单体面积：17339.14㎡，最高高度：44.55m）；建设单位：牟定县中医医院。 |
楚雄州防空地下室建设项目批准书 |
编号：楚建防审〔2021〕32号 |
楚雄州住房和城乡建设局 |
2021年11月29日 |
附件1：楚雄州防空地下室设计方案审查批复：建设面积：防空地下室设计面积1649.14㎡；建设种类：医疗救护站防空工程；建设类型：掘开附建式；抗力等级：防常规武器6级，防化乙级；防护单元面积：医疗救护站建筑面积1435.15㎡，移动电站建筑面积213.98㎡，战时为医疗救护防空工程使用。 审查意见：同意该建设项目防空地下室设计方案。 |
房屋建筑和市政基础设施工程设计文件施工图审查合格书 |
编号：42201070034 |
云南工程勘察设计院集团有限公司 |
2022年1月16日 |
工程名称：牟定县中医医院骨外科住院综合楼建设项目-设计变更；工程等级：中型；工程规模：总建筑面积17553.54㎡，最大地下室面积1842.31㎡，公共建筑（最大单体建筑面积17553.54㎡，最高高度44.55m）。 |
建筑工程施工许可证 |
编号：532323202205130101 |
牟定县行政审批局 |
2022年5月13日 |
经审查，本建筑工程符合施工条件，准予施工。 建设单位：牟定县城乡建设投资有限公司，工程名称：牟定县中医医院骨外科住院综合楼建设项目，建设规模：17553.54平方米； 合同工期：2022年4月25日至2023年11月10日。合同价格：7085.5703万元。 勘察单位：楚雄勘测有色工程有限公司，设计单位：云南广厦规划建筑设计院有限公司，施工单位：云南万象建设工程有限公司，监理单位：云南城成建设监理有限公司，工程总承包单位：云南万象建设工程有限公司； 建筑工程施工许可证附件中建筑工程项目明细单总建筑面积18375.14㎡，包含骨外科住院综合楼17553.54㎡（地上11层，15711.23平方米；地下1层，1842.31㎡）、架空连廊531.65㎡（地上）、消防水池水泵房289.95平方米（地上1层，272.91平方米；地下1层，17.04㎡） |
因人防工程使用功能调整变更，调整原骨外科住院综合楼建筑面积17339.14㎡（房屋建筑和市政基础设施工程设计文件施工图审查合格书，编号：22012230037）变更为17553.54㎡（房屋建筑和市政基础设施工程设计文件施工图审查合格书，编号42201070034），面积增加214.4㎡。
2.项目实施情况
（1）项目建设方式
根据《牟定县人民政府办公室关于依法牟定县政府投资工程项目集中组织建设实施办法（试行）的通知》（牟政办发〔2021〕55号）及牟定县人民政府第56期县人民政府专题会议精神，同意将县中医医院补短板建设项目委托给县城乡投资建设有限公司进行代建。2021年12月14日牟定县中医医院作为委托方与受托方（牟定县城乡建设投资有限公司）签订牟定县中医医院补短板建设项目（骨外科住院综合楼建设项目）委托建设协议书，代建内容为：新建骨外科住院综合楼一幢（设计为地上11层、地下1层），地下室设计使用功能变更后，建筑面积为17553.54㎡；架空连廊1964.17㎡及附属工程建设。
（2）项目进展情况
牟定县中医医院补短板建设项目（骨外科住院综合楼）于2022年5月13日开工，截至7月1日项目实际完成投资1,623.94万元。老年病康复中心完成施工图设计单位采购、中心花园完成施工单位采购等，其他申报书中的建设内容暂未组织实施，主要包括：科研楼、立体停车楼、污水处理站扩建。
3.项目资金来源及到位、使用情况
（1）资金来源情况
根据专项债券项目申报实施方案，项目总投资20,024.85万元，资金来源如下表：
表2：资金筹措计划表 单位：万元
项目总投资 |
资本金 |
融资 |
财政预算安排 |
发行专项债券用于项目资本金 |
专项债券 |
市场化 融资 |
20,024.85 |
11,024.85 |
|
9,000.00 |
|
占总投资比例（%） |
55.06% |
|
44.94% |
|
其中：2021年计划县级财政预算安排资金2,196万元，2022年计划县级财政预算安排资金8,828.85万元。
（2）资金到位情况
2021年8月13日根据《楚雄州财政局关于下达楚雄州2021年第二批新增地方政府债务额度的通知》（楚财债〔2021〕41号），楚雄州财政局拨付牟定县中医医院补短板建设项目专项债券资金9,000万元至牟定县财政局,2021年9月23日根据《牟定县财政局关于下达牟定县2021年第二批新增地方政府债务额度的通知》（牟财债〔2021〕13号），牟定县财政局拨付该项目牟定县中医医院补短板建设项目专项债券资金9,000万元至牟定县中医医院，专项债券资金已全额到位。
专项债券项目计划配套资金11,024.85万元，实际到位105.59万元，其中：牟定县未审核健康局分别拨入10万元（2019年10月4号凭证）、30万元（2021年11月12号凭证）前期工作经费，另65.59万元为中医院医疗收入。其余10,919.26万元配套资金暂无明确资金来源。
（3）资金使用情况
截至2022年7月1日，专项债券资金共支出1,518.35万元，其中：中医医院自行支付设计、勘察等费用共计101.35元，拨付至代建公司（牟定县城乡建设投资有限公司）8.898.66万元；代建公司于2022年6月15日拨付1,417万元工程款至施工方（云南万象建设工程有限公司）。资金使用情况具体如下表：
表3：资金使用情况表
支付方 |
拨付时间 |
金额（单位：元） |
收款方 |
性质 |
牟定县中医医院补短板建设项目债券资金专户 |
2021/11/11 |
103,000.00 |
云南广厦规划建筑设计院有限公司 |
骨外科综合楼可研编制、消毒供应室施工图设计 |
2021/11/26 |
484,800.00 |
骨外科综合楼设计服务 |
2022/1/26 |
128,000.00 |
防空地下室使用功能调整设计变更、连廊设计服务 |
2022/1/26 |
40,000.00 |
楚雄有色勘测工程有限公司 |
骨外科住院综合楼岩土工程勘察 |
2022/4/8 |
39,600.00 |
楚雄天赢项目管理有限公司 |
骨外科住院综合楼招标控制价前置审核，另有10元手续费 |
2022/6/22 |
20,000.00 |
云南广厦规划建筑设计院有限公司 |
中心花园建设项目设计费 |
2022/6/22 |
30,000.00 |
云南盛发工程建设招标造价咨询有限公司 |
骨外科住院综合楼建设项目施工招标代理服务费 |
2022/6/22 |
68,000.00 |
云南中大咨询有限公司 |
骨外科综合住院楼工程量清单及招标控制价编制服务费，另有30元手续费 |
2022/6/24 |
100,000.00 |
云南城成建设监理有限公司 |
骨外科综合住院楼建设监理费，另有10元手续费 |
小计 |
1,013,400.00 |
|
|
牟定县城乡建设投资有限公司 |
2022/6/15 |
12,753,000.00 |
云南万象建设工程有限公司牟定分公司 |
骨外科综合住院楼建设项目工程预付款 |
2022/6/15 |
1,417,000.00 |
云南万象建设工程有限公司牟定分公司牟定县中医医院骨外科住院综合楼建设项目农民工工资专户 |
骨外科综合住院楼建设项目工程预付款（农民工工资） |
小计 |
1,417,000.00 |
|
|
合计 |
15,183,400.00 |
|
另共有50元手续费 |
（二）专项债券资金基本情况
1.专项债券申报情况
根据云南省财政厅云南省卫生计生委关于印发《云南省公立医院项目专项债券管理办法（暂行）》的通知（云财预〔2018〕202号）对公立医院专项债券申报的相关要求，牟定县卫生健康局、牟定县发展和改革局、牟定县财政局2021年8月上报专项债券法律意见书、财务评价报告及实施方案，申报专项债券资金9,000万元，经楚雄州财政局复核、楚雄州人民政府审批后上报云南省财政厅和云南省卫生健康委员会。
2.专项债券发行情况
本项目专项债券由省政府统一发行，该批次债券名称为“2021年云南省社会事业建设专项债券（三期）-2021年云南省政府专项债券（十六期）”，债券编号2105811，发行日期为2021年9月9日，债券期限10年，票面利率为3.1%，付息方式为半年一次，起息日为2021年9月10日。
3.利息支付情况
牟定县财政局于2022年3月1日支付第一期利息，由牟定县财政局从政府性基金预算中安排。
（三）绩效目标设立情况
1.批复（下达）的绩效目标和绩效指标情况
下达本项目专项债券资金时未下达相应的绩效目标和指标。申报专项债券时实施方案中本项目绩效目标为“投入资金2.00亿元，新建牟定县中医医院骨外科住院综合楼、老年人康复中心、科研楼、架空连廊、立体停车场、中心花园建设、污水处理站扩建，总建筑面积28777平方米”，目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果。且部分指标不可衡量，如“居民健康水平提高”指标值“中长期”。
2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况
通过前期实地调研，评价组与牟定县财政局、县中医医院进行充分、有效的沟通，听取项目立项、批复、实施情况及专项债券申报、下拨、管理、使用等情况介绍。同时多渠道收集有关政策文件，结合项目设立的背景、目的和依据，以及项目相关文件政策的核心要求，重点从项目申请专项债券额度与实际需要匹配情况、专项债券项目年度收支平衡或项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况、专项债券期限与项目期限匹配情况等方面将项目绩效目标设定为：
（1）项目实施内容符合专项债券资金的支持领域和方向，项目决策程序规范、绩效目标合理、绩效指标明确，项目预算资金合理、来源明确、申请专项债券额度与实际需要匹配。
（2）项目按计划内容和时限开工建设，形象进度达到预期，建设过程管理规范，并按计划完成，尽快形成实物工作量并投入使用、产生收益，确保项目收益和融资自求平衡，防范债务风险。
（3）通过项目实施，改善基础设施条件，全面提升医院核心竞争力和医疗服务能力，完成预期收入。
（4）通过项目实施，有效缓解业务用房不足的现状，完善医院功能布局，进一步改善医疗卫生条件，满足人民群众日益提高的健康需求，项目区域内社会公众对项目实施效果的满意程度达80%以上。
根据项目绩效目标细化分解为5个产出指标、5个效益指标，具体情况详见附件1：绩效评价绩效目标表。
（四）项目组织管理情况
1.项目建设主体情况
本项目实施主体为牟定县中医医院，由县中医医院负责项目前期工作，项目建设由县城投公司代建。
2.项目管理制度建设情况
牟定县中医医院工程建设项目办于2021年10月25日编制《牟定县中医医院工程管理控制文件》，明确了项目各岗位职责、项目业务管理要求。
二、绩效评价工作开展情况
（一）绩效评价目的、对象和范围
1.绩效评价目的
通过对项目决策、管理、实施和后续运行情况进行分析，全面了解项目立项及管理过程是否规范、产出目标是否完成以及效果目标是否实现等方面的内容，总结经验、查找不足，为项目后续管理提供可行性建议。在此基础上，重点分析专项债券资金项目申报决策的合理性、专项债券预期收益与融资平衡的可实现性、专项债券资金管理、使用、风险控制等情况，评价专项债券资金的使用效率和效果，为以后年度编制专项债券项目预算、遴选项目、管理专项债券资金等提供参考依据。
2.绩效评价对象和范围
本次绩效评价对象为牟定县中医医院补短板建设项目，评价范围为项目整体管理、实施、运营情况。
（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样
1.绩效评价原则
（1）科学规范原则。绩效评价注重专项债券资金管理的规范性，支出的经济性、效率性和有效性，融资自求平衡情况和风险控制情况，严格执行规定的程序，合理确定绩效目标和评价内容，运用简便、实用、定量与定性分析相结合的方法，规范进行评价。
（2）公正公开原则。坚持客观、公平、公正，做到依据合法、标准统一、资料可靠、实事求是、公开透明，并接受监督。
（3）绩效相关原则。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。
（4）成本效益原则。绩效评价指标应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。
2.绩效评价指标体系
（1）绩效评价指标
本次绩效评价结合项目特点，设置了4个一级指标（项目决策、过程、产出、效益）；13个二级指标（项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、项目管理、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、经济效益、社会效益、可持续影响、满意度）；26个三级指标。具体评价指标体系详见附件2：项目绩效再评价指标体系及评分表。
（2）绩效评价指标分值权重
绩效评价指标体系从项目决策、管理、产出、效益四个方面进行构建，“决策”分值权重20分，“管理”分值权重30分，“产出”分值权重30分，“效益”分值权重20分。
（3）指标解释
绩效评价指标体系以项目管理流程所包含的“决策—管理—产出—效益”环节为依据，将绩效评价指标划分为决策、管理、产出、效益四个方面，作为一级指标，对专项债券资金进行全面绩效评价。
决策：根据项目特点，结合关键评价问题，将决策指标分解为项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标，主要考核专项债券资金项目立项是否符合专项债资金的支持领域和方向，决策程序的规范性、决策合理性、目标设置的合理明确性、项目资金预算的合理性、配套资金来源明确性和到位可行性。
过程：结合专项债券资金管理特点及基建项目评价要点，将过程指标分解为资金管理、项目管理2个二级指标，反映专项债券资金管理和项目过程管理的规范性，主要考核专项债券资金管理制度是否建立、健全，并得到有效执行；是否制定专项债券资金还本付息计划并按计划执行；专项债券资金是否及时、足额下拨至项目实施单位；专项债券资金支出范围、支出程序是否合法、合规；主管部门和建设单位是否及时披露项目进度、专项债券资金使用等情况；项目管理是否符合基本建设四项制度（项目法人负责制、招投标制、监理制、合同制）、安全管理制度，项目管理部门是否对项目进行监督检查；项目资料是否齐全并及时归档等。
产出：反映项目实施是否实现了预期任务目标。根据本项目预期任务目标，将产出指标细化为产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个二级指标，主要考核项目实施内容完成情况、项目质量达标情况，以及项目是否按计划完工或按进度施工，是否根据批复投资严格控制成本、完工项目是否及时投入使用、项目运营成本管控是否有效。
效益：反映项目实施后，预期效益的实现情况，根据项目实施的预期效益，将效益指标细化为经济效益、社会效益、可持续影响和满意度4个二级指标，主要考核项目完工后运营收益是否达到预期收益；考核项目预期收益能否合理保证专项债融资资金的本金和利息，能否实现自求平衡，风险是否考虑周全且制定相应风险管控措施；以及项目区域内社会公众对项目实施的满意程度。
在二级指标层面确定了各环节绩效评价的关键因素后，根据二级指标内容和相关标准进一步将其分解为26项具体可操作的三级指标，作为绩效评价指标体系的最基层指标。三级指标更为细化和具体，以项目实施的各环节所涉及的关键点为设置三级绩效指标的依据，对绩效评价考核的具体内容进行明确，并对指标予以解释说明。
3.绩效评价方法
（1）内控测评
通过对牟定县财政局和县中医医院进行调研，收集专项债券资金管理的相关制度并评价其内控健全性，了解项目业务管理、财务管理的流程和关键控制点，测试各部门是否建立并执行相应的监控措施，有效控制项目进度、质量，监控资金使用，确保专项债券资金发挥绩效。初步评价项目内控的有效性，针对关键控制点、潜在风险点设计相关考核指标，识别专项债券资金管理、项目管理和实施过程中可能存在的问题和风险点。
（2）资料审阅
从项目建设单位获取项目立项政策文件、资金拨付使用会计资料、项目管理和资金管理办法、项目建设资料、项目成果的佐证资料、工作总结等，进行认真审阅，准确把握专项债券资金的安排和使用情况、项目实施的内容、服务对象，通过查阅资料初步了解项目实施情况和整体绩效目标的实现情况，为绩效评价工作收集充分、有效的证据。
（3）比较分析法
通过对比项目预定目标和实际产出、效益，分析项目产出数量、质量的完成情况，分析项目成本控制情况和效益实现程度，分析项目实施产生的经济效益、社会效益、可持续性影响、满意度等效益指标，并对相关佐证资料进行逐一分析、对比，分析项目实施前后的效益，分析项目预期目标的实现情况。
（4）资金查验法
通过对工程建设项目账簿和原始凭据的核查，对资金的到位、拨付及使用情况进行梳理和检查，对资金使用不合规或配套资金未到位的原因进行追溯分析。结合项目申报材料对相关数据逻辑关系进行对比分析，发现疑点时应延伸检查，通过对资金流向的追溯，判断资金使用的合规性、合理性。
（5）实地调查法
在现场采用收集资料、填报数据、统计成果、查验数据、召开座谈会、问卷调查等方式进行实地调查取证。根据考核内容和项目目标设置绩效评价指标体系，拟定资料清单和实地调研清单向调查地有关部门和人员现场收集项目资料或进行现场随机访谈。
（6）公众评判法
通过现场调查与座谈、发放问卷等方式，对社会公众进行调查，了解社会公众对项目实施的满意程度，根据有效问卷分析受益群体满意度。问卷设计的问题应与项目紧密相关且简单、清晰明了，通过问卷调查采集受益对象对项目实施情况和实施效益的意见和建议，为项目实施产生的社会效益、满意度等提供定性与定量评价的基础。
4.绩效评价标准
本次绩效评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，最终得分由各级评价指标得分加总形成。根据最终得分将评价标准分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。
5.实地评价抽样
本项目涉及实施子项目1个，实地评价时抽样率100%，资金覆盖率100%。
（三）绩效评价工作过程
1.实施方案编制
在受托对项目开展绩效评价后，评价工作组及时与牟定县财政局、牟定县中医医院进行沟通，了解项目的基本情况，包括项目申报和评审情况、计划实施内容、批复调整情况、组织实施流程、资金拨付流程等，并收集相关文件资料。组织组员对收集到的文件资料进行研读，并查阅与项目实施密切相关的规章制度、文件规定，力求获取对项目全方位的了解。根据楚雄州财政局的要求，结合本项目特点，形成项目评价的总体思路，结合项目计划实施内容，形成项目绩效评价指标体系和方案初稿，在规定时间内提交项目相关单位征求意见，并根据项目相关单位反馈意见进一步修改完善，形成了最终的项目绩效评价指标体系和绩效评价方案。
2.数据采集
评价工作组就所需采集的数据与牟定县财政局、牟定县中医医院和牟定县城乡建设投资集团有限公司进行沟通，并赴现场收集专项债券资金管理情况、项目资金使用情况、目标完成情况、项目管理制度与执行情况及效果实现情况等相关资料。
3.社会调查
根据实施方案中确定的调查对象、调查内容，评价工作组以问卷调查的形式对项目区域内社会公众、楚雄市中医医院工作人员开展满意度调查，共发放问卷200份，实际回收有效问卷200份，问卷有效回收率100%。
4.综合分析评价及报告撰写
（1）数据整理
评价工作组在评价实施过程中，采用合理的方法对收集的基础资料进行分类整理、核实和全面分析，要求被评价单位对缺失的资料及时补充，对存在疑问的重要基础数据资料进行解释说明。同时利用各种公开的统计数据，如政府部门政务公开信息、医疗卫生服务体系规划纲要、互联网上各类相关数据信息。通过充分收集、分析和加工数据信息，形成对绩效评价宏观与微观层面的数据信息支撑。
（2）绩效分析与评分
按照评价实施方案确定的评价指标、评价标准和评价方法，根据评价基础数据，对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析和量化评分。一是绩效评价指标分析，结合评价指标体系中决策、过程、产出、效益四个方面分别分析各指标的评价情况；二是对绩效目标实际完成情况进行量化、具体分析。完成绩效分析后运用既定的评价标准和评价方法，根据收集整理的数据和分析结果，对各项指标进行打分，确定绩效等级。
（3）综合评价
在对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析、量化评分的基础上，总结分析评价对象总体的绩效情况及相关经验与做法，形成初步评价结论。并以事实为依据，认真梳理评价过程中发现的问题，剖析影响绩效的主要问题，分析产生问题的原因。针对存在的问题，总结教训，提出对策建议。
（4）撰写报告
项目组根据绩效评价的原理和楚雄州财政局的要求，对采集的数据进行甄别、分析；同时，提炼结论、撰写报告，并与被评价方保持充分的沟通，确保每个观点均有理有据后，形成最终的绩效评价报告。
三、绩效评价结论
（一）绩效评价综合结论
牟定县中医医院补短板建设专项债券资金项目绩效评价得分64.78分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见下表：
表4：绩效评价得分情况表
一级指标 |
指标分值 |
评价得分 |
得分率 |
决策 |
20 |
11.80 |
59.00% |
过程 |
30 |
22.45 |
74.83% |
产出 |
30 |
15.53 |
51.76% |
效益 |
20 |
15.00 |
75.00% |
合计 |
100 |
64.78 |
64.78% |
本项目符合专项债券资金的支持方向，牟定县中医医院按照专项债券资金的有关程序申报项目，项目建设过程基本规范，开立专项债券资金专用账户，做到专户存储。但该项目决策不够科学合理，项目成熟度不足，因人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，影响施工进度；财务评价报告中预期收益、成本与实际数据不符；且在绩效目标管理、项目管理和专项债券管理方面有待加强。
（二）绩效目标实现情况
根据实地评价情况，设置的10个产出和效益指标中，6个指标完成，3个指标部分完成，1个指标未完成，具体详见下表：
表5：绩效指标完成情况表
绩效指标名称 |
指标值 |
指标实现情况 |
完成情况说明 |
一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
产出指标 |
产出数量 |
形象进度完成率 |
完成计划投资 |
部分完成 |
形象进度完成率10.54%。 |
产出质量 |
质量达标率 |
项目建设质量全部达标 |
完成 |
目前处于施工准备阶段，暂无质量问题。 |
产出时效 |
完成及时性 |
项目按计划进度实施 |
未完成 |
实施方案：2021年10月底前完成招标、进行开工建设。实际进度：骨外科住院综合楼2022年5月13日取得工程开工令，老年病康复中心完成施工图设计采购、中心花园完成施工单位采购等，其他建设内容无建设进展资料。 |
产出成本 |
建设成本控制情况 |
控制各项建设内容成本不超计划 |
完成 |
项目目前建设成本尚在合同范围内。 |
债券资金实际成本控制情况 |
除客观闲置因素（如资金划拨时间差）外，不存在人为降低资金使用效率、增加债券资金成本的情况 |
完成 |
不存在人为降低资金使用效率、增加债券资金成本的情况。 |
效益指标 |
经济效益 |
预期收入完成率 |
项目完工后实际收入达到《财务评价报告》预计目标。 |
部分完成 |
预计收入完成率70.91%。 |
社会效益 |
中医治疗率 |
中医治疗率≥60% |
完成 |
2020年中医治疗率为78.78%，2021年中医治疗率为80.54%。 |
提高中医药服务可获得性 |
群众认可度达≥90分 |
完成 |
通过问卷调查方式，调查项目区域内社会公众86人，有83人认为项目实施后就医条件明显改善，认可度得分96.51分。 |
可持续影响 |
融资与项目收益平衡 |
项目能实现融资与收益自求平衡；风险管控措施有效 |
部分完成 |
①预期收益不能合理保证专项债融资本金和利息：可行性研究报告中收入预测时采用的近五年历史医疗收入数据中，2018年-2020年数据均大于实际医疗收入数据;且因骨外科住院综合楼前期工作不到位，人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，项目存在不能按期完成的风险，进而导致项目产生收益的时间推后；综上所述，预期收益难以按计划实现。 ②未见风险管控措施及应急处理方案。 |
满意度 |
社会公众满意度 |
满意度≥90分 |
完成 |
调查项目区域内社会公众86人，满意度得分97.21分。 |
四、绩效评价情况分析
（一）决策情况分析
本部分满分为20分，此次绩效评价得分11.80分，得分率59.00%，具体分析如下：
1.项目立项方面。牟定县中医医院补短板建设项目用地为医院已有用地，2010年取得建设用地规划许可证、2011年取得土地使用权证，符合牟定县总体规划。项目已编制可行性研究报告，在申报专项债券资金之前完成初设、环评、骨外科住院综合楼勘察、设计工作，但仍存在项目成熟度不足的问题，骨外科住院综合楼因发生设计变更于2022年5月取得施工许可证，其他建设内容包括老年病康复中心、中心花园等建设内容均未完成勘察、设计开工许可等前期工作，另申报专项债券时上报的财务评价报告预期收益、成本与实际情况不符。
2.绩效目标方面。实施方案中项目目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果，且部分指标不可衡量。
3.资金投入方面。该项目计划总投资20,024.85万元，包括地方政府专项债券资金9,000万元、县级财政预算安排11,024.85万元（2021年2,196万元、2022年8,828.85万元），但未见县级财政确定配套的相关资料且截至目前县级财政未安排预算。申请专债券资金占项目总投资的44.94%，申请专项债券额度与实际需要匹配。
（二）过程情况分析
本部分满分为30分，此次绩效评价得分22.45分，得分率74.83%，具体分析如下：
1.资金管理方面。项目相关方专项债券资金按照楚雄州对专项债券管理的相关规定进行管理，县本级未制定专项债券管理相关制度；截至2022年7月1日，项目资金支付率为16.87%，资金执行进度缓慢。项目计划配套资金到位率9.58%，其余计划配套资金难以落实；但存在专项债券资金管理使用不规范、专债资金账户利息收入未及时缴库17.64万元的问题，该利息于6月15日上缴。
2.项目管理方面。
代建公司与施工方签订安全生产合同，目前未出现安全事故；专项债券管理不够规范，牟定县中医医院未制定专项债券本息偿还计划且牟定县卫生健康局、牟定县中医医院均未及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等。
（三）产出情况分析
本部分满分为30分，此次绩效评价得分15.53分，得分率51.76%，具体分析如下：
1.产出数量方面。根据实施方案中建设期为2020年11月-2022年12月（共26个月），截至2022年6月底，项目计划投资额15,403.08万元，截至2022年7月1日，项目实际完成投资1,623.94万元，形象进度完成率10.54%。
2.产出质量方面。骨外科住院综合楼目前在施工准备阶段，暂未发现质量问题，监理检查符合相关设计及规范要求。
3.产出时效方面。骨外科住院综合楼因人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，项目存在不能按期完成的风险。其余建设内容（老年病康复中心、中心花园等）暂未组织实施。
4.产出成本方面。本项目目前建设成本尚在合同范围内；专项债券资金于2021年9月下达至中医医院，2022年6月15日支付第一笔工程预付款，工程进度缓慢导致专项债券资金闲置。
（四）效益情况分析
本部分满分为20分，此次绩效评价得分15分，得分率75.00%，具体分析如下：
1.经济效益方面
预计收入完成率70.91%，未达到预期目标。财务评价报告预测项目建成后2024年收入9,057.35万元，包含医疗收入、停车费收入、食堂出租收入，但实际医院无停车费收入、食堂出租收入，以2021年实际医疗收入5941.79万元为基数测算，取2018-2021年实际医疗收入平均增长率平均2.28%，2024年医疗收入为6,357.55万元，预计收入完成率70.91%。
2.社会效益方面
2020年中医治疗率达75%，2021年中医治疗率达89%，中医优势病种以中医治疗为主，充分利用中医技术方法开展住院诊疗业务，符合二级中医医院中医治疗率达60%的标准。通过问卷调查方式，调查楚雄市中医医院周边社会公众86人，有83人认为项目实施后就医条件明显改善。
3.可持续影响方面
预期收益不能合理保证专项债券融资本金和利息：可行性研究报告中收入预测时采用的近五年历史医疗收入数据中，2018年-2020年数据均大于实际医疗收入数据;且因骨外科住院综合楼前期工作不到位，人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，项目存在不能按期完成的风险，进而导致项目产生收益的时间推后，预期收益难以按计划实现。
4.满意度方面
调查项目区域内社会公众86人，满意度得分97.21分。调查结果显示，社会公众满意度较高，大部分周边社会公众认为项目实施前后就医环境能明显改善。
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
项目实施过程中各方合力负责，多方面进行协调和沟通，切实推进项目实施，对发现的问题及时进行整改。
（二）存在的问题及原因分析
1.项目申报专项债券时成熟度不足，实施进度严重滞后，专项债券资金使用效率不高
项目申报专项债券时前期工作不到位，骨外科住院综合楼人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，进而导致专项债券资金闲置。
2.专项债券资金管理使用不规范
县城投公司于2022年4月20日与牟定县牟鼎商贸有限公司签订物资供应合作协议，4月22日与云南万象建设工程有限公司签订施工合同，在施工单位包工包料的情况下，未及时终止与牟鼎商贸有限公司签订的物资供应合作协议，并于4月27日预付4,600万元材料采购款至牟鼎商贸有限公司，采购依据不充分，采购真实性存疑。5月10日县城投公司与物资供应合作协议签订合同解除物资供应合作协议，5月20日，牟鼎商贸有限公司退回4,600万元材料采购款，资金占用24天。
3.项目存在不能自求平衡的风险
一是申报专项债券资金时的实施方案、财务评价报告中收入预测采用医疗收入、停车位收入、食堂及超市等服务用房出租收入，其中2018年-2020年收入数据均大于实际医疗收入数据，且预测出的2021年实际收入比2021年当时预测收入少990.15万元，具体见下表：
表6：财务收支平衡历史数据对比表
年份 |
医疗收入 |
申报专项债券时使用数据 |
实际数据 |
2018年 |
6,082.16 |
5,682.17 |
2019年 |
6,642.93 |
6,005.94 |
2020年 |
7,280.22 |
5,853.46 |
2021年 |
6,931.94 |
5,941.79 |
另外，牟定县中医医院现停车收费为安保公司停车系统收费，中医院无停车费收入；也无食堂出租收入。
二是因骨外科住院综合楼人防工程使用功能调整变更、内部部分规划设计修改等原因导致项目进度严重滞后，项目存在不能按期完成的风险，进而导致项目产生收益的时间推，预期收益难以按计划实现。
4.预算、绩效管理不够到位
申报专项债券时实施方案项目目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果，且部分指标不可衡量，如“县级中医医院医疗救治能力提升”指标值“100%”、“居民健康水平提高”指标值“中长期”。
六、建议
（一）规范项目管理，加快项目实施
建议县级在申报专项债券项目时，应做实做细项目成熟度审核，按规定选取已完成相关前期工作的项目，防止批复服务于专项债券申报，待专债资金到位后才开展前期工作。确保专项债券资金到位后可及时形成实物工作量，提高资金使用效率。
（二）严格专债资金管理，合规使用资金
建议县级相关单位树立专项债券资金合规使用意识，规范资金使用，确保资金安全。
（三）树立风险意识，防范债务风险
一是编制专项债券申报资料应结合项目实际情况，根据项目客观条件编制相关内容；据实、科学、合理编制相关财务评价报告；二是完善对专项债券资金和项目资金管理的相关制度，及时对专项债券的风险进行分析和评估，并根据实际情况制定切实可行的风险管控措施；三是多方合力积极推进项目进度，使项目尽早完工并投入使用、产生预期收益，以缓解资金压力、防范债务风险。
（四）树立绩效理念，加强目标管理
建议各项目相关单位应树立绩效理念、加强专项债券资金预算绩效管理，项目申报时应全面考虑项目产出和效益，并突出重点设立绩效指标，项目实施过程中应加强对目标的监控，将绩效管理贯穿于专项债券资金项目立项、限额分配和使用全过程。
七、其他需说明的情况
因本项目尚在建设期，本次绩效评价侧重于项目决策、过程和管理情况，并相应调整指标分值。
